Отчет о проекте закона «Об областном бюджете Новосибирской области на 2026 год и плановый период 2027 и 2028 годов»: системные риски, структурные диспропорции и стратегические несоответствия

1. Введение: Бюджет структурной адаптации в условиях высокой неопределенности

Представленный к анализу проект закона Новосибирской области «Об областном бюджете Новосибирской области на 2026 год и плановый период 2027 и 2028 годов» (далее — Законопроект) является документом, формируемым в условиях беспрецедентного макроэкономического давления и структурной трансформации региональной экономики. Детальное изучение сопроводительных материалов, включая аналитическую записку департамента по социально-экономическим вопросам  и заключение Контрольно-счетной палаты Новосибирской области (КСП НСО) , позволяет констатировать, что регион входит в фазу жесткой бюджетной консолидации, сопряженной с нарастанием долговых рисков и вынужденным отказом от ряда инвестиционных амбиций.

Фундаментальной характеристикой рассматриваемого трехлетнего цикла является переход от экспансивной бюджетной политики к политике «сдерживания» и «обслуживания обязательств». Если в предыдущие периоды бюджетная политика характеризовалась ростом капитальных вложений и активным использованием федеральных трансфертов, то проект на 2026 год демонстрирует номинальное и реальное сокращение как доходной, так и расходной частей бюджета.1 Это происходит на фоне прогнозируемого роста стоимости обслуживания государственного долга и существенного изменения структуры налоговых поступлений, где наблюдается тревожная тенденция замещения корпоративных прибылей налогами на доходы физических лиц.

Настоящий отчет ставит своей целью выявление глубинных несоответствий между заявленными стратегическими целями и реальным финансовым обеспечением, анализ слабых мест в прогнозировании доходной базы, а также оценку рисков долговой устойчивости региона в условиях жесткой денежно-кредитной политики Банка России.

2. Стратегическое планирование: Нормативный разрыв и целевая неопределенность

Первым и наиболее значимым системным несоответствием, выявленным в ходе анализа, является рассинхронизация бюджетного процесса с документами стратегического планирования. Согласно Бюджетному кодексу РФ, бюджет должен базироваться на утвержденной стратегии социально-экономического развития. Однако текущая ситуация характеризуется «нормативным вакуумом».

2.1. Кризис актуализации Стратегии-2030

Действующая «Стратегия социально-экономического развития Новосибирской области на период до 2030 года» признана КСП НСО требующей актуализации.

Фундаментальная проблема заключается в том, что данный документ не учитывает положений Указа Президента РФ от 07.05.2024 № 309 «О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года и на перспективу до 2036 года». Это создает ситуацию, при которой бюджетные ассигнования на 2026 год распределяются по лекалам устаревшей стратегической парадигмы, не синхронизированной с новыми федеральными приоритетами (технологический суверенитет, поддержка семей, новые национальные проекты).

Заключение КСП прямо указывает на то, что работа по актуализации Стратегии возобновится не ранее января 2025 года, после доведения до субъектов РФ параметров новых национальных проектов и Единого плана. Это означает, что первый год бюджетного цикла (2026) будет исполняться в условиях стратегической неопределенности, когда старые цели уже неактуальны, а новые еще не декомпозированы на региональный уровень. Это несет риск неэффективного расходования средств на мероприятия, которые могут быть исключены или видоизменены в новой редакции национальных проектов.

2.2. Макроэкономические сценарные условия

Бюджет сформирован на основе «консервативного» варианта прогноза, что в текущих условиях представляется единственно верным подходом, однако даже этот вариант содержит элементы неоправданного оптимизма. Анализ КСП выделяет ряд внутренних факторов, способных подорвать прогнозные значения:

• Демографическая яма: Снижение численности населения в трудоспособном возрасте  ставит под угрозу планы по росту НДФЛ, являющегося ключевым драйвером доходов.
• Инвестиционная пауза: Высокие процентные ставки по кредитам делают заемный капитал недоступным для бизнеса , что неизбежно приведет к охлаждению инвестиционной активности и сокращению налогооблагаемой базы по налогу на прибыль.
• Доходы населения: Сохранение слабой динамики роста реальных доходов населения ограничивает потребительский спрос и поступления от акцизов и НДС (через трансферты).

3. Доходы бюджета: Структурная деградация и риски неисполнения

Анализ доходной части бюджета на 2026–2028 годы вскрывает тревожные тенденции: снижение финансовой автономии региона, коллапс поступлений от реального сектора экономики и замещение выпадающих доходов фискальной нагрузкой на население.

3.1. Динамика и структура доходов

Общий объем доходов на 2026 год прогнозируется в размере 324,86 млрд рублей, что на 5,57 млрд рублей (-1,7%) ниже уровня, утвержденного законом о бюджете на 2025 год. Это сокращение в номинальном выражении, которое в реальном выражении (с учетом инфляции) будет еще более глубоким, свидетельствует о сжатии фискального пространства.

Таблица 1. Сравнительный анализ доходов областного бюджета (тыс. руб.)

Источник: Составлено на основе данных Аналитической записки  и Приложения 1.

Слабым местом планирования является ожидание восстановления доходов в 2027 (+5,2%) и 2028 (+11,5%) годах. Эти прогнозы выглядят необоснованно оптимистичными на фоне предупреждений КСП о долгосрочном характере жесткой денежно-кредитной политики и санкционного давления. Нет фундаментальных предпосылок полагать, что в 2028 году произойдет резкий скачок налоговой базы, способный обеспечить рост на 11,5% без учета инфляционной составляющей.

3.2. Кризис налога на прибыль организаций

Наиболее критичным сигналом является резкое падение прогноза по налогу на прибыль организаций. На 2026 год запланировано поступление 87,32 млрд рублей, что на 10,78 млрд рублей (-11,0%) меньше плановых назначений 2025 года.

Это несоответствие между общим экономическим ростом (заявляемым в прогнозах ВРП) и падением сальдированного финансового результата предприятий указывает на структурные проблемы:

1. Рост издержек: Предприятия сталкиваются с опережающим ростом себестоимости (зарплаты, логистика, тарифы), который они не могут полностью переложить в цены.
2. Процентная нагрузка: Высокая ключевая ставка ЦБ РФ приводит к тому, что значительная часть операционной прибыли уходит на обслуживание корпоративных долгов, уменьшая налогооблагаемую базу.
3. Влияние переплат: В тексте КСП упоминается риск возврата переплат по налогам, что также оказывает давление на текущие поступления.

Снижение доли налога на прибыль в структуре налоговых доходов с 32,4% до 29,1%  делает бюджет менее чувствительным к успехам бизнеса и более зависимым от фонда оплаты труда.

3.3. НДФЛ как основной донор: Риски предельной нагрузки

В противовес падению налога на прибыль, налог на доходы физических лиц (НДФЛ) демонстрирует рост на 2,6% к плану 2025 года, достигая 108,54 млрд рублей. Доля НДФЛ в структуре собственных доходов возрастает до 36,2%.

Здесь кроется существенное слабое место. Прогноз роста НДФЛ базируется на предположении о росте номинальных заработных плат. Однако КСП отмечает риск «сохранения слабой динамики роста доходов населения» и сокращения рабочей силы. В условиях дефицита кадров рост зарплат возможен, но он будет «съедать» прибыль предприятий, замыкая порочный круг снижения поступлений по налогу на прибыль. Бюджет становится заложником ситуации на рынке труда: любое охлаждение занятости или замедление индексации зарплат приведет к кассовым разрывам, так как компенсировать выпадение НДФЛ будет нечем.

3.4. Обвал неналоговых доходов и административное давление

Неналоговые доходы демонстрируют катастрофическое падение — на 30,8% (до 10,09 млрд руб.). Детальный анализ выявляет следующие аномалии:

• Доходы от использования имущества: Падение на 30,6% (почти на 1 млрд руб.). В 2027 году этот показатель обвалится еще сильнее — до 64,3% от уровня 2026 года. Это свидетельствует либо о массовой распродаже активов в предыдущие периоды, либо о резком снижении дивидендных потоков от госкомпаний.
• Платные услуги и компенсации: Падение с 6,1 млрд руб. в 2025 году до 0,21 млрд руб. в 2026 году. Столь масштабное (в 30 раз) сокращение требует детального объяснения, которое отсутствует в открытой части документов. Вероятно, это связано с изменением методологии учета или прекращением крупных федеральных компенсаций.
• Штрафная экономика: Единственной статьей неналоговых доходов, показывающей взрывной рост, являются «Штрафы, санкции, возмещение ущерба» — рост на 43,5% (+2,2 млрд руб.). КСП НСО указывает на несогласованность методики прогнозирования штрафов ГИБДД между Минфином региона и ГУ МВД. МВД дает консервативный прогноз, а Минфин закладывает агрессивный рост за счет увеличения количества камер и повышения собираемости. Это создает риск формирования «дутых» доходов, которые не будут обеспечены реальными поступлениями.

3.5. Секвестр федеральной поддержки

Безвозмездные поступления сокращаются на 10,0% (-2,75 млрд руб.). Особенно болезненным является сокращение субсидий на 20,4% (-4,04 млрд руб.). Это указывает на завершение ряда нацпроектов без подтверждения финансирования новых. Регион оказывается в ситуации «недофинансированных мандатов», когда обязательства по содержанию созданной инфраструктуры ложатся на областной бюджет, а федеральное софинансирование прекращается.

4. Расходная часть: Политика жесткой экономии и отраслевые диспропорции

Расходная часть бюджета на 2026 год сформирована в объеме 369,15 млрд рублей, что на 1,3% меньше уровня 2025 года. Однако за этой, казалось бы, небольшой цифрой скрывается радикальное перераспределение ресурсов, которое наносит удар по развивающим отраслям.

4.1. Секвестр капитальных вложений

Анализ ведомственной структуры расходов  выявляет беспрецедентное сокращение финансирования министерств, ответственных за развитие инфраструктуры:

Таблица 2. Сокращение расходов по ключевым ГРБС (2025 план vs 2026 проект)

Источник: Приложение 4 к Законопроекту.

Министерство строительства: Сокращение бюджета почти в два раза (-48,4%) является самым слабым местом расходной части. КСП связывает это с исключением финансирования по ряду объектов (завершение строительства инфекционной больницы, поликлиник ГЧП), но масштаб сокращения выходит за рамки простого завершения проектов. Фактически это означает «инвестиционную паузу» — отказ от закладки новых крупных объектов социальной и инженерной инфраструктуры. Программа «Стимулирование развития жилищного строительства» теряет 1,98 млрд руб. (сокращение в 3,7 раза). Это несет риски невыполнения показателей нацпроекта по вводу жилья в среднесрочной перспективе.

Министерство здравоохранения: Сокращение на 7,4 млрд руб. (-11,9%) объясняется уменьшением расходов на строительство объектов ГЧП и модернизацию первичного звена. Однако в условиях старения населения и роста потребности в высокотехнологичной помощи такое сокращение выглядит рискованным. КСП отмечает сокращение программы «Модернизация первичного звена здравоохранения» на 2,09 млрд руб., что может привести к ухудшению доступности медицины в районах области.

Министерство транспорта: Уменьшение расходов на 4,5 млрд руб. (-10,5%) затрагивает как дорожный фонд, так и обновление подвижного состава. Госпрограмма «Развитие автомобильных дорог» теряет 4,2 млрд руб., в том числе 5,16 млрд руб. снимается с региональных проектов по дорожной сети. Это грозит невыполнением нормативов по качеству дорожного покрытия.

4.2. Рост непроизводительных расходов

На фоне секвестра реального сектора наблюдается взрывной рост расходов на обслуживание системы:

• Министерство финансов и налоговой политики: Бюджет ведомства растет на 13,17 млрд руб. (+27,1%). Львиная доля этого роста — расходы на обслуживание государственного долга, которые увеличиваются в 2 раза (+11,9 млрд руб.). Это деньги, изъятые из экономики региона и переданные банковскому сектору в виде процентных платежей.
• Министерство труда и соцразвития: Рост на 12,0 млрд руб. (+19,9%). Увеличение социальных выплат необходимо для поддержания уровня жизни, но в условиях стагнирующей экономики это усиливает нагрузку на бюджет, превращая его в «бюджет собеса», а не развития.

4.3. Риски Инвестиционного фонда

Законопроект предусматривает объем Инвестиционного фонда НСО на 2026 год в размере 8,76 млрд руб., что составляет 3,2% от собственных доходов. Это является прямым нарушением ограничения в 2,5%, установленного законом области «Об инвестиционном фонде Новосибирской области». КСП прямо указывает на это несоответствие. Превышение лимита создает юридические риски и свидетельствует о том, что обязательства по ГЧП-проектам (поликлиники, школы) начинают «пожирать» бюджет, вытесняя другие расходы.

Кроме того, КСП отмечает наличие в бюджете капитальных вложений, не распределенных по конкретным объектам (так называемые «общие котлы»). Это снижает прозрачность бюджета и создает коррупциогенные риски при ручном распределении средств в ходе исполнения бюджета.

5. Долговая политика: Спираль зависимости и риск дефолта

Анализ долговой политики выявляет наиболее серьезные угрозы для финансовой безопасности региона. Новосибирская область переходит к модели агрессивного наращивания долга с одновременным ухудшением его структуры.

5.1. Динамика дефицита и долга

Дефицит бюджета запланирован с ежегодным ростом: от 44,3 млрд руб. в 2026 году до 50,0 млрд руб. в 2028 году. Отношение дефицита к собственным доходам балансирует на грани разрешенных Бюджетным кодексом 15% (14,8% в 2026 г., 15,0% в 2027 г.).

Верхний предел государственного долга демонстрирует взрывной рост:

• 01.01.2026: 132,04 млрд руб.
• 01.01.2027: 174,90 млрд руб. (+32,5%)
• 01.01.2028: 221,29 млрд руб. (+26,5%)
• 01.01.2029: 271,31 млрд руб. (+22,6%).

Удвоение долга за три года — это сценарий долговой спирали. КСП предупреждает о риске смещения региона из группы заемщиков с высокой долговой устойчивостью в группу со средним уровнем.

5.2. Структурная деградация долгового портфеля

Главная проблема не столько в объеме долга, сколько в его стоимости и структуре. Регион вынужден замещать дешевые бюджетные кредиты (ставка 0,1-3%) дорогими коммерческими займами и облигациями.

• Доля бюджетных кредитов в структуре долга упадет с 33,1% до 12,0% к 2029 году.
• Доля банковских кредитов вырастет с ничтожных 0,1% до 36,0%.

В условиях высокой ключевой ставки ЦБ РФ (прогноз КСП: 12-13% на 2026 год, но текущие реалии указывают на риск сохранения ставки выше 18%) обслуживание коммерческого долга становится непосильным бременем. Расходы на обслуживание долга вырастут с 11,6 млрд руб. в 2025 году до 23,6 млрд руб. в 2026 году и до 35,1 млрд руб. в 2028 году. Рост расходов на проценты в 2 раза в 2026 году и в 3 раза к 2028 году означает, что регион будет тратить на выплаты банкам сопоставимые суммы с бюджетами целых министерств (например, Минцифры или МинЖКХ).

КСП также указывает на риск нарушения условий реструктуризации бюджетных кредитов, которые ограничивают долю коммерческого долга. Нарушение этих ковенантов может привести к требованию единовременного возврата федеральных средств, что спровоцирует дефолт региона.

6. Межбюджетные отношения: Давление на муниципалитеты

Политика в отношении местных бюджетов характеризуется сокращением целевой поддержки при формальном росте нецелевых трансфертов. Общий объем трансфертов муниципалитетам снижается на 4,2% (до 133,45 млрд руб.).

• Сокращение субсидий: Объем субсидий (целевых денег на проекты) падает на 18,2% (-9,58 млрд руб.). Это означает остановку многих муниципальных строек и программ благоустройства.
• Несоответствие дотаций: Рост дотаций на выравнивание (+58,4% или +2,85 млрд руб.) не компенсирует падение субсидий. Более того, КСП отмечает недостатки в методике распределения дотаций, которые демотивируют муниципалитеты наращивать собственную налоговую базу (замещение дотаций нормативами НДФЛ работает лишь в краткосрочной перспективе).
• Неравномерность: Анализ таблиц распределения  показывает существенные диспропорции. Например, город Искитим и Бердск получают значительные дотации, в то время как Новосибирский район лишен дотаций полностью. Сокращение субсидий ударит в первую очередь по депрессивным сельским районам, которые не имеют собственной налоговой базы для завершения начатых проектов.

7. Выводы и ключевые несоответствия

Проведенный анализ позволяет выделить следующие критические несоответствия и слабые места проекта бюджета:

1. Стратегический разрыв: Бюджет 2026 года верстается на основе неактуальной Стратегии-2030, игнорируя новые национальные цели (Указ № 309). Это создает риск финансирования устаревших приоритетов.
2. Оптимизм доходов vs Реализм расходов: Прогноз роста НДФЛ и восстановления налога на прибыль в 2027-2028 годах противоречит консервативным оценкам макроэкономической ситуации (высокая ставка, дефицит кадров). При этом прогноз по штрафам ГИБДД искусственно завышен Минфином вопреки данным МВД.
3. Инвестиционный коллапс: Сокращение бюджетов развития (Минстрой -48%, Минтранс -10%) при росте текущих расходов и обслуживания долга консервирует инфраструктурное отставание региона.
4. Долговая ловушка: Планируемое замещение бюджетных кредитов коммерческими в период аномально высоких ставок ведет к трехкратному росту расходов на обслуживание долга к 2028 году, что отвлекает колоссальные ресурсы от решения социальных задач. Нарушение лимита Инвестиционного фонда (3,2% вместо 2,5%) подтверждает перегруженность бюджета обязательствами.

Законопроект на 2026-2028 годы является документом вынужденной адаптации к жестким условиям, однако выбранная стратегия агрессивного наращивания коммерческого долга для покрытия текущего дефицита несет в себе высокие риски для долгосрочной финансовой устойчивости Новосибирской области.